人力资源社会保障部对十三届全国人大三次会议第2814号建议的答复
人社建字〔2020〕35号
您提出的《关于失业人员领取失业保险金的建议》收悉，现答复如下：
失业保险是保障失业人员基本生活的重要制度安排，可避免劳动者因失业暂时中断生活来源导致本人及其家庭陷入贫困。近年来，我部按照党中央、国务院决策部署，立足职责职能，及时足额为符合条件的失业人员发放失业保险金等待遇，为保障失业人员基本生活、维护社会稳定作出积极贡献。
一、关于“非因本人意愿中断就业”领金条件
社会保险法和《失业保险条例》规定，失业人员领取失业保险金，需同时满足参保缴费满1年、非因本人意愿中断就业和办理失业登记并有求职要求的领金条件。《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（人力资源和社会保障部令第13号）对“非因本人意愿中断就业”的情况进行了细化，其中规定由用人单位提出解除聘用合同或者被用人单位辞退、除名、开除的属于非因本人意愿中断就业情形之一。
“非因本人意愿中断就业”领金条件是在20年前就业不充分、国有企业就业为主、职工变更单位不经常、基金结余不多的情况下制定的条件。将失业原因与领金条件挂钩，在当时有其现实意义，对失业保险制度的起步和平稳发展发挥了积极作用。但是，随着国企职工集中下岗分流阶段的结束，特别是随着改革开放不断深入，劳动用工主体逐渐多元，劳动关系趋于复杂多样，职工权利意识越来越强。新形势下，在执行该领金条件的过程中逐渐产生了一些问题。我们通过到多地走访、组织座谈、发放问卷等方式开展了一系列调研，实际操作中，确实会出现如您所提问题，即一方面，有些离职人员为了能享受失业保险金，采取旷工、打架等故意违反公司制度的方式逼迫用人单位辞退，一定程度上加大企业的管理难度，增加企业的运营成本；另一方面，也会出现一些用人单位为逃避参保和支付经济补偿金等责任，规避规模性裁员规定的制约，常以减薪、调岗等方式逼迫职工主动辞职等现象。这些行为不仅破坏劳动关系的和谐，也损害法律法规的权威。
对该项领金条件执行中出现的问题和各方提出的意见，我们进行了深入研究。您提出的“主动离职且在限定期限内没有再就业的可享受失业保险金”、“恶性违纪视情考虑享受失业保险金”等细化申领失业保险金条件、完善相关法律规定的建议，有很高的参考价值。我们总体认为可择机对该项条件作出适当调整，扩大受益范围。主要理由：
一是落实十九大提出的“兜底线、织密网、建机制”、“人人尽责、人人享有”和完善失业保险制度的要求，保障更多失业人员能够在共建共享发展中有更多获得感、幸福感、安全感。
二是在理论上，体现权利义务相一致原则，维护参保职工履行了缴费义务后应当享受的相应权益。
三是在制度功能上，适当扩大受益范围，保证失业保险制度保生活基本功能的发挥。
四是在执行效果上，解决用人单位和劳动者为规避该项规定而采取种种非常手段的问题，促进劳动关系和谐稳定。
同时我们也注意到，目前国际上也在对该项领金条件进行反思和调整，如法国失业保险制度改革规定，雇员每五年可以有一次“主动辞职同时获得失业保险”的权利；德国规定，如果职工主动离职，在面临最长达3个月的“封锁期”后可以继续申领失业保险金；我国台湾地区规定，主动辞职满一个月后仍未就业的失业人员，可以享受失业保险金。但考虑到对于主动辞职能否享受失业保险待遇，学界、社会、各部门尚未完全形成共识，法律法规又明确规定需满足“非因本人意愿中断就业”领金条件，因此，还需我们继续研究探索，积累更多经验，寻求合适时机，充分研究论证后加以推进。
为应对突发疫情影响，按照党中央、国务院关于扩大失业保险保障范围、更好保障失业人员基本生活的决策部署，确保失业人员待遇应发尽发、应保尽保，5月份，我部会同财政部下发《关于扩大失业保险保障范围的通知》（人社部发〔2020〕40号），明确规定阶段性实施失业补助金政策，即2020年3月至12月，领取失业保险金期满仍未就业的失业人员、不符合领取失业保险金条件的参保失业人员，可以申领6个月的失业补助金，标准不超过当地失业保险金的80%。将保障范围扩展至所有参保失业人员，拓展了现行法律法规的受益范围。实际操作中，各地普遍把参保缴费不满1年、参保缴费满1年但主动离职等情形纳入失业补助金政策适用范围，大大提高了政策受益面，在关键时期兜牢兜实民生底线。可以说，失业补助金政策的出台阶段性解决了主动离职无法申领失业保险金的问题，能有效避免劳动者或用人单位双方恶意规避法律法规情形，为我们今后适当放宽“非因本人意愿中断就业”领金条件、更好发挥失业保险制度功能提供了政策样本。
二、关于停发失业保险金
您提出的“一边领失业保险金一边做临时工”的问题和“找到工作后即不再享受失业保险金”的建议，本质上指的是停发失业保险金的条件。社会保险法和《失业保险条例》规定，失业人员领取失业保险金期间出现重新就业、应征服兵役、移居境外、享受基本养老保险待遇等情形之一的，停发失业保险金。
需要说明的是，在当前失业保险制度框架内，“重新就业”指的是用人单位招用并为其缴纳社会保险费。主要原因是社会保险法和《失业保险条例》本身调整的是单位就业的权利义务，不调整自雇就业。社会保险法规定，职工应当参加失业保险，由用人单位和职工共同缴纳失业保险费。《失业保险条例》规定，城镇企事业单位、城镇企事业单位职工依法缴纳失业保险费，按规定享受失业保险待遇。上述规定说明，失业保险制度框架建立在用人单位与劳动者形成正规劳动关系的基础之上。鉴于此，《人力资源社会保障部办公厅关于进一步推进失业保险金“畅通领、安全办”的通知》（人社厅发〔2020〕24号,以下简称畅通领文件）明确规定，经办机构以失业人员重新就业为由停发失业保险金时，可以用人单位为其缴纳社会保险费为标准确定是否重新就业。
由于临时工并无法律界定，实践中界定临时工是否重新就业，需具体问题具体分析。若临时工与用人单位签订劳动合同，为规范用工关系，应认定双方建立劳动关系，必须依法参加失业保险，视为“重新就业”并停发失业保险金。若临时工因工时短、流动性大、工作不稳定，与用工单位之间不是规范的劳动关系，无法实现单位为其参保缴费，此种情形不属于失业保险认定范畴内的“重新就业”，不构成法定停止领金情形，不影响其领取失业保险金等待遇。此外，为防止劳动者因被动离职记录影响再就业，畅通领文件规定失业人员领取失业保险金，经办机构不得要求失业人员转移档案，不得将领金情况计入档案，是否停发失业保险金也就不能以档案为依据。
三、下一步工作考虑
保障失业人员基本生活是失业保险的最基础功能。下一步，我部将充分发挥失业保险功能作用，切实维护参保对象合法权益。一是抓好现有政策落实，指导各地深入落实扩大失业保险保障范围政策，提高经办服务水平，让符合条件的失业人员都能方便快捷地享受到制度保障。二是加强顶层设计，积极向全国人大等立法部门反映，建议尽快修订《社会保险法》，进一步调整完善失业保险金申领条件，充分发挥失业保险兜牢民生底线的作用。
感谢您对人力资源和社会保障工作的理解和支持。
